受聘參與審計的人員是否屬于監察對象
來源:中國紀檢監察報 發布時間:2019-02-21 17:23

  政府投資項目歷來是廉政風險的高發點,更是審計監督的重中之重,強化對政府投資項目的審計監督是全面從嚴治黨的必然要求。近年來,各級政府投資項目日益增多,審計機關普遍面臨“任務多、人員少,體量大、效率低”這一“審計困局”,“借助外力”聘用委托社會中介機構協助審計在一定程度上緩解了實際困難,也成為目前各地政府投資項目審計的普遍模式。那么這些受聘參與政府投資項目審計的中介機構人員是否屬于監察對象,又該由誰來對他們進行監管呢?

  有一種觀點認為,職務違法犯罪的主體包括受國家機關依法委托從事公務的人員,這一類主體是監察法規定的監察對象之一。該行為通常滿足以國家機關名義實施國家管理職能,從事的公務限于受委托、聘任的特定公務事項范圍內,因此審計機關聘用委托社會中介機構參與政府投資審計,社會中介機構協審人員雖然不具備國家工作人員身份,但在受委托參與政府投資項目審計時,本身是一種受委托從事公務行為,所以,社會中介機構協審人員屬于監察對象。

  另一種觀點認為,受國家機關委托進行審計的是中介機構這一單位主體而非個人,中介機構人員并沒有直接接受國家機關的委托或聘任,其工作性質是基于合同關系受中介機構指派協助審計部門進行審計工作,且所做出的審計報告必須經過政府審計機關的認可才能成為工程結算的依據,最終的決定權在政府審計機關,因此中介機構協審人員從事的工作并非公務。所以中介機構的協審人員不屬于監察對象。

  筆者認為,認定參與政府投資項目審計的中介機構協審人員是否屬于監察對象,關鍵在于判斷這些人的行為是否是公務行為。從表面上看,中介機構接受政府委托對政府項目進行結算審計,好像是在代表政府行使公權力。但實際上此類人員只是基于勞動合同受聘于中介機構,所從事的工作僅僅是政府機關主審人員安排的計量計價工作,并接受主審人員的審核,且不具備管理性的職能,最終的審計報告由審計機關出具而非由中介機構出具,中介機構協審人員對審計結果沒有最終的決定權,故其從事的工作性質應為基于非法律授權、非國家機關依法委托的技術服務工作,而并非公務。所以,中介機構協審人員不屬于監察對象。

  那么實踐中這類中介機構協審人員由誰監管呢?

  一是建設單位的項目監管。建設單位是指執行國家基本建設計劃,組織、督促基本建設工作,支配、使用基本建設投資的基層單位,是基本建設法律關系的主體,對整個政府投資項目具有不可推卸的項目管理職責,其包括工程結算和財務決算工作,應對所委托的中介機構的審計活動進行監督管理。

  二是財審機關的業務監管。審計機關是法定的審計監督機關,依法對政府投資項目的預算執行情況和決算,進行審計監督。而財政投資評審是財政職能的重要組成部分,財政部門通過對財政性資金投資項目預(概)算和竣工決(結)算進行評價與審查,對財政性資金投資項目資金使用情況,進行專項核查及追蹤問效,故此應對政府項目委托的中介機構審計業務進行監督管理。

  三是住建部門的行業監管。審計中介機構屬于工程造價咨詢企業范疇,其協審負責人員主要為注冊造價工程師。此類企業和人員的行業管理職責在住建部門的造價管理單位,造價管理單位應對審計中介機構的審計執業行為進行日常監督、管理、裁決,規范其執業活動,對違法違規問題進行及時糾正和查處。

  四是公安機關的法律監管。社會中介機構人員在參與政府投資項目協審工作過程中,一旦出現觸犯國家刑法的行為,根據其人員和業務性質,由公安機關的經濟犯罪偵查部門予以立案查處。


  (作者徐建國 盧束為 丁偉單位:江蘇省淮安市紀委監委)

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